以“十三五”规划编制为引领实现人防工程建设管理精准化
来源:江苏省镇江市民防局 作者:赵志强 时间:2015-12-11 15:47:13

  2016年是“十三五”规划的开启之年。江苏省镇江市作为国家二类人防重点城市,地处京沪铁路枢纽,长江和京杭大运河的交汇点,战略地位比较突出。市民防局作为人民防空主管部门,坚持规划先行,立足于城市、经济发展的客观需求和对公民的人文关怀,理性思考人防工程布局、功能和规模等问题,在增强城市整体防护能力上下功夫。目前,镇江市民防局正在通过科学编制“十三五”人防规划,实现人防工程建设管理精准化。

  一、厘清问题

  要做到人防工程项目的落地生根,就要以问题为导向,弄清底数,分析情况,加强调控,使制定的《“十三五”城市人防工程规划》具有的可操作性和精准性。经过深入调查分析发现,目前镇江市人防工程建设管理存在以下问题:

  一是人防工程配置布局不合理。市区“十二五”期间所建人防工程总面积已超过“十一五”期间及之前的总和,目前人均面积已达1.7平方米以上。但整个城市一平均,人均人防面积达标,老小区人均很低;一定范围内人防工程过多,战时防空资源不均,也会造成“浪费”,产生新的不公平,有悖法律规定的人人享有人民防空保护的思想。如,我市的大市口区域,属老城区和商业中心,流动人口和居住人口密度大,地面建筑功能较为完善,人防工程量少人多的矛盾较为突出。而在大港新区、丹徒新区、南徐新区等,人防工程量多而实际居住人员较少。

  二是人防工程功能不完备。根据现代战争的特点,重要经济目标是敌人空袭打击的主要目标。人防工程中,战时能为重要经济目标服务的工程主要是防空专业队工程。我市市区的谏壁电厂、润扬大桥等重要经济目标区域内几乎没有人防工程,更不要说人防专业队和医疗救护工程。使得这些地段组织战时抢险、就近转移与防护掩蔽极为不利,不符合重点目标重点防护的要求,易引起战时人心慌乱。从整个市区来看,人防专业队工程仅占比1.7%,医疗救护工程仅占比1.23%,离省民防局下达的4%和2%的目标还有较大差距。

  三是原有的人防工程规划统筹性弱。目前镇江大型的地下空间开发利用项目向地下快速交通、过街地道、地下商业街、地下停车场工程等项目发展。但存在分布零散、互不连通、没有兼顾人防要求等诸多问题;人防工程建设与城市建设、服务民生等方面缺乏融合;有规划未真正落实,没有规划即建设的现象时有发生;由各职能部门制定的相关规划缺少相互对接。

  二、加强衔接

  规划是总纲、管全局。为此,必须建立 “多规合一”的全市协调统一的规划管理体制,实现全市规划管理的一张图、一体化、全覆盖。

  《“十三五”城市人防工程规划》与各相关部门牵头制定的《城市总体规划》、《土地利用总体规划》、《城市控制性详细规划》、《地下空间开发利用规划》等要相互融合协调、相互衔接,防止发生互相“掐架”现象。要提高规划制定、实施和监督检查过程中的公众参与度,广泛征求广大市民的意见,主动接受人大、政协、人民群众、新闻媒体等的监督,使制定的人防工程规划更接“地气”。严格依法进行规划编制、审批、实施和修改。坚持“先规划后建设”,增强规划制定和实施的严肃性,确保建设项目的合法性。人防主管部门要及时同市规划局和市规划设计院进行沟通,共同对本地区城市防护体系、人防工程总量以及各类人防工程强制性和引导性的布局控制要求等内容研究分析,为《“十三五”城市人防工程规划》内容提供基础资料。要求规划部门,出具规划设计条件应包括地块位置(属性)、建筑密度、建筑高度和规划单元的技术经济指标,通过分类分项预测人防设施等强制性内容。

  三、优化布局

  建立健全布局合理的防护工程体系是增强城市整体防护能力的基础。为此,要根据城市功能分区及人口分布,合理划分城市防护片区,统筹规划各防护片区人防工程的规模与布局,体现人防工程建设从“量”向“质”的转变。

  平面布局应科学合理。人防工程建设是城市建设的一个组成部分,主要依附和伴随城市建设,常常是城市建设的布局,决定人防工程的总体布局。编制《“十三五”城市人防工程规划》需按“三线、四区”的思路实施地下空间开发。“三线”指三条轨道交通线,构建了地下空间主骨架。“四区”为城市中心区、人口密集区、商业繁华区和重要经济目标毗连区。有计划地集中财力以自建人防工程为引导,加大统筹建设,着重加大中心城区和老小区的地下空间的开发力度,并兼顾好设防工程建设。近期,以大市口地下人防通道为主轴,全力推进中心城区的苏宁广场、财富广场等人防工程建设,形成互联互通的地下面积达20余万平方米,有效缓解该区域人口多、人防工程面积不足的矛盾,增强商业核心区的防护能力。

  竖向布局应分层开发。地下空间开发应分层设置,以减少相互干扰,保证地下空间利用的充分性和完整性。近10年内,中心城区地下空间开发利用主要以浅层(0~-10m)开发为主,次浅层(-10~-30m)开发为辅,深层地下空间(道路下30米以下)暂不考虑开发。浅层空间位于地下10米以内,是人员活动最频繁的地下空间。主要安排停车、商业服务、地下过街通道、人防等功能设施。次浅层空间位于地下10~30米之间,在次浅层空间可安排综合管廊、地铁等功能。

  发展布局应融入“四维规划”理念。地表区域的规划,只能称为平面规划,即二维规划;加上立轴,即考虑地上空间和地下空间,才是三维规划;规划除了三维空间之外,考虑时间因素,称之为“四维规划”。因为地下空间开发利用具有不可逆性,人防工程并不是越多越好,应同城市发展水平相适应,一定要为今后的发展留有足够的空间,实现可持续发展。所以,在落实规划的项目上,既要注重保持一定的投资规模和强度,又要充分考虑环境、土地、资金等要素制约,把重大项目按照先导性、基础性、重要性与可行性的原则,做到有序开发、总量控制,提高质量,实现人防工程建设从“量”向“质”的转变。

  四、完善功能

  针对我市医疗救护和防空专业队工程不足问题,加强医疗救护工程和防空专业队工程建设。公安、交通运输等部门和企事业单位建设的公共项目,重要经济目标毗连区、大型居住小区合理配建防空专业队工程;医院、疾控中心等医疗卫生项目以配建中心医院和急救医院为主;居住小区、社区服务中心以配建救护站为主。对开发建设单位建设防空专业队和医疗工程的采取“以面积换等级”的方式给予补贴。对居住人口超过1万人的居住小区应建设医疗救护工程和防空专业队工程。市区医疗救护工程和防空专业队工程年开工量分别不低于当年立项总量的2.5%和5%,2020年,市区医疗救护工程建设总量不低于2万平方米,防空专业队工程不低于4万平方米。

  各类新区、开发区、工业园区、大学城等功能区依法落实人防工程建设要求,确保人防工程建设到位。保障性住房、各类学校、居住小区等人员密集区域依法配建人员掩蔽工程。

  严控人防综合物资库的建设量,市级及各辖市区物资库建设量不超过人防工程建设总量的10%,总量超过的区域不得批建人防物资库。

  在平时使用功能上,应以建设地下停车场为主,解决市民停车难的矛盾。“十三五”期间,市区新建人防工程面积80万平方米以上,新增停车泊位2.3万个。

  五、融合发展

  人防工程是地下空间开发利用和城市建设的重要组成部分,在优化城市功能配置,增强城市防护能力、空间资源利用效率和综合承载能力,促进城市又好又快发展上具有发挥了重要作用。

  实现互联互通,解决孤岛效应。强化“以点连线、以线扩面、连片成网”的理念,只有通过地下建筑的互联互通,才能实现辐射、整体、规模和集聚效益,实现城市立体发展。有条件的地区,通过建设人防工程将附近的地下隧道、过街通道、人防工程及大中型服务场所连片成网,形成地下与地上相配套、专用与兼用相结合的区域防护格局。如,我市的第一高楼苏宁广场高338米,总建筑面积达40万平方米,如此大的体量集中在人流车流集中的城市中心区,给该地段的城市交通带来了严峻考验。在该项目方案设计之初,人防部门就要求开发商必须将该项目地下4万平方米的地下空间设计3个通道与已建成的大市口地下人防通道实现对接联通。未来人们在该核心区内通过地下就能穿行于商业城、商业厦、太和广场、仈佰伴等任意楼宇之间,经专家测算后,地下空间联通后,将能对地面交通压力缓解15%左右。

  严控商业开发,避免退租退铺。近年来,“互联网+”正迅速发展,“网购”近年来的销售额每年正以30%的速度迅速增长,必然导致商铺的需求减少。应控制过渡的地下商业开发,防止商业泡沫的出现。我市已建成的电力路地下商业街,目前人气不是很旺,存在商铺退售、退租现象。已停工的中山东路地下商业街工程也是例证。

  加强保护利用,提升城市品位。抓好早期人防工程的整治和改造,使其融合到文化旅游中,满足生态、旅游发展要求。我市防空洞建于上世纪60年代末70年代初,分布于云台山、北固山、焦山等处。应结合建设西津渡古街和扩大焦山景区的契机,开发云台洞天、焦山等防空洞项目,将防空洞改造成为一个新景点,完善西津渡、焦山的旅游功能,增加景点内涵,提升景点引力。同时,还可建成一个集防空防灾、公共安全知识宣传的新场所。通过将这些早期防空洞改造与爱国主义教育、旅游观光等有机结合起来,与各类城市设施交相辉映,提升城市功能。

  六、以收促建

  严格人防工程依法依规进行同步配套建设,对于申请不能同步配套建设、缴费进行易地建设的,须按照相关政策法规要求,建立评估制度机制,集体研究决策。

  一定区域内人防工程布局合理,已满足规划要求、且人均人防工程面积达到省、市标准(人均1.8平方米)的,经建设单位申请由人防主管部门批准可以易地建设。对确因客观条件限制或人防工程规划布局要求不能兼顾设防的,经建设单位申请后,可参照地面多层建筑易地费标准履行应兼顾人防工程面积的义务。这样,我市每年增加收取的兼顾人防工程易地建设费,可增强自我发展能力,为统筹自建人防工程提供资金保障。

  总之,人防工程建设管理精准化就是做到科学规划、协调发展、依法行政、务实创新、狠抓落实、优质高效。

  (作者系镇江市民防局局长)

责任编辑: 作者:赵志强
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